Les arrêtés préfectoraux de carence et l'application de la loi SRU

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L’arrêt de la Cour administrative d’appel de Versailles du 20 juin 2019 pourtant passé inaperçu – la Cour l’ayant classé C – mérite toutefois, pour tous les intervenants du logement social et de la construction, que l’on s’y intéresse.

Cet arrêt intervient sur l’une des communes les plus « stigmatisées » et pour laquelle le préfet constate, à chaque fin de période triennale, la carence, eu égard, notamment, au prix élevé du foncier : il s’agit de Neuilly-sur-Seine.

Mais surtout, cet arrêt fait écho à l’ordonnance du juge des référés du Tribunal administratif de Montreuil du 23 mars 2018 par laquelle l’exécution d’un arrêté préfectoral constatant la carence de la commune de Neuilly-Plaisance a été suspendu.

A l’approche de la fin de la période triennale 2017-2019, il convient de faire un bilan global sur l’application de la loi SRU et la politique du logement social.

« Deux Neuilly », deux espèces différentes, mais un argumentaire commun qui laisse augurer ce que pourrait être la jurisprudence des tribunaux et cours dans les prochains mois.


1. RAPPEL DU MECANISME DE LA LOI SRU

La très célèbre loi du 13 décembre 2000, dite loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain impose, depuis quelques années déjà, un taux de 25 % de logements sociaux pour toutes les communes de plus de 3 500 habitants et 1 500 habitants dans l’unité urbaine de Paris.

Initialement, le taux prévu dans la loi SRU était de 20 % et il demeure celui retenu pour les communes ou EPCI dans le territoire desquels le parc de logements ne nécessite pas d’effort de production accru.

Concrètement, en matière de production de logements sociaux, le raisonnement se fait sur une échelle de trois années.

Au début de chaque période triennale, le préfet fixe – pour chaque commune dont le taux précité n’est pas atteint – des objectifs à atteindre sur trois ans en matière de réalisation de logements sociaux.

Le premier objectif est quantitatif : il s’agit d’un nombre de logements sociaux à réaliser sur la période.

Le second est qualitatif en fonction du mode de financement du logement social.

On distingue trois catégories de prêts :

- le prêt locatif social (PLS). Il est présenté comme un prêt permettant de financer les logements sociaux en zone tendue ;
- le prêt locatif à usage social (PLUS), qui est le mode le plus utilisé par les constructeurs et les promoteurs sociaux ;
- le prêt locatif aidé d’intégration (PLAI), qui représente le mode de financement des logements destinés aux personnes en situation de très grande précarité.

Autrement dit, le PLS représente le mode de financement des HLM haut de gamme, notamment des résidences sociales à destination des étudiants, le PLUS est dédié à financer les HLM milieu de gamme.

Quant au PLAI, il est réservé aux HLM destinés aux personnes les plus vulnérables et sont donc des logements très bas de gamme.

C’est cette distinction entre les trois modes de financement du logement qui a incité le gouvernement, sous la présidence Hollande, à instaurer un nouvel objectif qualitatif.

Ainsi à l’horizon 2025, les communes assujetties à la loi SRU doivent :

- comporter 25 % de logements sociaux ;
- comporter au moins 30 % de ses logements sociaux par un financement en PLAI ;
- ne pas comporter plus de 30 % de ses logements sociaux en PLS.

A l’issue de la période triennale, le Préfet dresse un bilan par commune et, en cas de non-respect de l’un ou l’autre ou des deux critères, décide, au terme d’une procédure relativement longue – pouvant aller jusqu’à 12 mois – la carence de cette dernière.

Le prononcé d’une carence est une véritable punition puisque :

- les droits de réservation que possédait la commune sont intégralement transférés à l’Etat ;
- la compétence en matière d’autorisation d’occupation du sol peut être transférée à l’Etat pour une partie ou l’ensemble du territoire communal ;
- la compétence en matière de préemption est également récupérée par l’Etat ;
- le prélèvement annuel réalisé sur les ressources fiscales de la commune peut être majoré de 400 % du montant initial .

A cela s’ajoutent d’autres sanctions indirectes relatives notamment à l’obligation de réaliser 30 % de logement social – hors logements financés en PLS – pour toute opération de plus de 12 logements ou de plus de 800 mètres carrés de surface de plancher.

Le mécanisme étant ainsi posé, cette procédure est longtemps restée appliquée sans que les collectivités ne saisissent le juge administratif.

Deux explications.

Dans les premières années de la loi SRU, un certain nombre de communes qui ne souhaitaient pas la mettre en œuvre se faisaient sanctionner sans pour autant qu’une contestation des sanctions auprès du juge administratif soit opportune.

La seconde raison résulte de la circonstance que, sauf exceptions rares – mais l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Versailles analysé ci-après permettra de mettre en évidence l’une d’elle – les communes carencées ne faisaient pas l’objet de sanctions trop sévères : la compétence urbanistique était généralement récupérée par le préfet mais rétrocédée ensuite à la commune et les majorations étaient limitées à 100 %.

Tout devait changer avec la refonte de l’article 55 de la loi SRU par la loi du 18 janvier 2013 initiée par la présidence Hollande.

Le moins que l’on puisse dire, c’est que le bilan de cette modification légale est particulièrement mauvais car cette réécriture est contre-productive et a pour effet de paralyser des opérations immobilières de logements sociaux dans certaines communes pourtant carencées.

A l’aune de cette constatation, notre propos se focalisera donc sur l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Versailles ainsi que sur l’ordonnance du Tribunal administratif de Montreuil, rendue un an plus tôt, concernant les deux communes sus-évoquées.


2. L’ARRET DU 20 JUIN 2019 ET L’ORDONNANCE DU 23 MARS 2018

Deux décisions, deux espèces différentes mais, au final, une seule et même jurisprudence délimitant le périmètre et le champ d’application de la loi SRU.

Ainsi, l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Versailles du 20 juin 2019 constate :

« 3. La commune de Neuilly-sur-Seine fait valoir, sans être sérieusement contredite, la rareté du foncier disponible sur son territoire et l'épuisement du réservoir de logements potentiellement indignes, susceptibles d'être conventionnés au titre du logement social après rénovation. L'Etat n'établit pas notamment que cette commune aurait disposé de 300 à 320 logements susceptibles d'être réhabilités. La commune indique en outre que les emprises publiques ne représentent que 6 % de la surface du territoire et qu'elles ne sont pas disponibles pour une conversion en logements sociaux. Elle établit enfin que les procédures de préemption et les négociations entreprises pour disposer de deux des trois terrains identifiés comme disponibles par l'étude de l'EDATER réalisée en 2002 ont échoué.

4. La commune de Neuilly-sur-Seine, qui indique avoir affecté au titre de l'année 2010 près d'un quart de son budget d'investissement à la poursuite des objectifs de réalisation de logements sociaux, fait aussi état du coût anormalement élevé du foncier sur le territoire communal, largement supérieur à celui des communes limitrophes, ce qui restreint nécessairement les possibilités d'acquisition des biens en vue de réaliser des logements sociaux et rend difficile l'exercice du droit de préemption. Il est ainsi constant que le préfet, à la suite du constat de carence, a exercé le droit de préemption autorisé par la loi du 25 mars 2009 et n'a pas réussi à faire aboutir les procédures engagées.

5. Enfin la commune de Neuilly-sur-Seine établit que le taux de construction sur son territoire est très faible et qu'il est presque exclusivement consacré au logement social. Elle justifie au surplus avoir mis en place un droit de préemption renforcé sur tout le territoire de la commune, d'avoir majoré de 20 % le coefficient d'occupation des sols pour la réalisation de logements sociaux et d'avoir lancé un plan local de l'habitat. 6. Il résulte de ce qui précède que la décision en date du 15 octobre 2013 par laquelle le ministre de l'égalité des territoires et du logement a maintenu l'objectif triennal de 746 logements sociaux pour la période comprise entre 2008 et 2010 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et doit être annulée pour ce motif
».

C’est par seulement trois considérants – lesquels appellent nombre d’observations – que la Cour administrative d’appel de Versailles a annulé la décision du ministre de la cohésion des territoires et du logement, lequel avait refusé d’amoindrir le nombre de logements sociaux qui devaient être réalisés par la commune de Neuilly-sur-Seine.

Concernant Neuilly-Plaisance, l’ordonnance indique :

« 7. Considérant qu’il ressort des pièces soumises au juge des référés que pour la période triennale 2014-2017, la commune de Neuilly-Plaisance devait construire 201 logements sociaux avec 30 % minimum de logements financés en prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI), soit au minimum 60 logements et 30 % maximum de logements financés en prêt locatif social (PLS), soit un maximum de 60 logements ; que la commune a construit sur cette période 238 logements sociaux et a ainsi réalisé 118 % de l’objectif quantitatif, dont, notamment, 61 logements financés en PLAI et 132 logements sociaux étudiants financés en PLS ; qu’il ressort des pièces soumises au juge des référés que la commune a, au cours de la période triennale, entrepris la modification de ses documents d’urbanisme afin de pouvoir construire des logements sociaux, signé dès l’année 2013 une convention avec l’EPFIF pour la réalisation de logements sociaux et adopté son plan local d’habitat en décembre 2016 ; qu’elle a eu outre supporté un coût économique de près de 3 millions d’euros afin de pouvoir réaliser l’opération du 145-146 avenue Foch devant permettre la réalisation de 51 logements sociaux financés en PLAI et que cette opération d’ensemble de 217 logements, dont 86 financés en PLAI et PLUS et 132 financés en PLS, a reçu l’agrément préfectoral de logement social à la fin de l’année 2016 ; qu’aucune pièce versée au dossier ne permet, en l’état de l’instruction, d’établir que cette opération aurait été économiquement viable avec un nombre supérieur de logements financés en PLAI ou PLUS ; que, par ailleurs, la commune de Neuilly-Plaisance a indiqué le 5 mai 2017 au préfet, lors de la commission départementale SRU, être en mesure de respecter ses objectifs quantitatifs et qualitatifs pour la période triennale 2017-2019 avec une opération de 170 logements programmée sur le terrain de l’actuelle concession Citroën ;

8. Considérant qu’il résulte de ce qui précède qu’en l’état de l’instruction, compte tenu des efforts fournis par la commune de Neuilly-Plaisance et des difficultés rencontrées pour permettre la construction de logements sociaux pendant la période triennale 2014-2016 qui lui ont permis de respecter le seuil minimum de 30 % de logements financés en PLAI et même si la commune n’a pas respecté le seuil maximum de 30 % de logements financés en PLS, les moyens tirés de l’erreur d’appréciation commise par le préfet et du caractère disproportionné de l’arrêté en date du 14 décembre 2017 ayant constaté sa carence au titre de la période triennale 2014-2016 en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, apparaissent de nature à faire naître un doute sérieux sur sa légalité ; qu’il y a donc lieu de prononcer la suspension de l’exécution de cet arrêté
».

Plus complet dans ses développements, le juge des référés du Tribunal administratif de Montreuil livre une excellente analyse et précise le contour de l’action du préfet dans le cadre de l’application de la loi SRU.

C’est d’ailleurs la première fois que l’exécution d’un arrêté de carence a été suspendue par le juge des référés.

L’analyse globale de ces deux décisions est fondamentale sur l’appréhension de la politique communale du logement social et l’application de la loi SRU.

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La disponibilité du foncier

Les arguments phares de la commune de Neuilly-sur-Seine, une disponibilité du foncier réduite à la portion congrue et des possibilités restreintes de réaliser des opérations de logements sociaux, ont été accueillis par le juge administratif.

En effet, cet argumentaire est repris dans les trois considérants de l’arrêt : d’abord au titre de la disponibilité du foncier, ensuite en référence au taux de construction très faible sur la commune et enfin, en se basant sur un prix du foncier particulièrement élevé.

Et pour cause, dans une commune où tous les terrains constructibles supportent aujourd’hui des immeubles avec un prix au mètre carré qui oscille entre 10 000 et 15 000 euros, il apparaissait délicat pour la commune, voire impossible, de réaliser 732 logements sociaux.

C’est d’ailleurs la raison pour laquelle la commune s’est dotée d’un droit de préemption urbain renforcé, lequel ne permet toutefois pas de pouvoir réaliser assez de préemptions sur la période triennale pour atteindre l’objectif fixé par le préfet.

Finalement, c’est au titre de l’erreur d’appréciation, jugée manifeste par le juge administratif, quant au nombre de logements à réaliser, que l’Etat est sanctionné : les objectifs n’étant pas réalisables, la commune n’est pas sanctionnable.

C’est d’ailleurs toute une politique dogmatique de la DRIHL (Direction Régionale et Interdépartementale de l'Hébergement et du Logement) et des services de l’Etat que sanctionne l’arrêt, puisque la commission nationale de la loi SRU avait conseillé, en vain, au ministre de diminuer l’objectif qui avait été fixé.

L’erreur d’appréciation a également emporté la conviction du juge des référés du Tribunal administratif de Montreuil, mais pour des raisons factuelles différentes.


Les moyens mis en œuvre lors de la triennale

Le juge administratif prend également en considération les moyens mis en œuvre par les communes carencées afin de déterminer si la décision prononçant la carence est justifiée.

Le juge administratif examine ainsi toute la politique de logement menée par la ville durant la période de référence :

- le nombre de logements sociaux réalisés sur la période ;
- la typologie des logements réalisés ;
- l’évolution de la règlementation locale d’urbanisme afin de permettre la réalisation d’opération de logements : instauration d’un DPU renforcé à Neuilly-sur-Seine et modification du PLU à Neuilly Plaisance ;
- les éventuelles conventions passées avec des établissements publics permettant le portage du foncier ;
- les dépenses réalisées en faveur du logement : 25% de son budget d'investissement en faveur du logement social pour Neuilly-sur-Seine et 3 millions d’euros pour la commune de Neuilly-Plaisance.

Il doit être précisé que, pour ces deux communes, la sanction pécuniaire était certes importante mais bien moindre que les sommes dépensées au cours de la triennale pour agir en faveur du logement social ; - l’élaboration d’un plan local de l’habitat pour les deux communes.

L’ensemble de ces éléments permet au juge administratif de distinguer les bons élèves des mauvais et de reconnaître les efforts réalisés.

C’est la raison pour laquelle, la commune de Neuilly-Plaisance a été classée parmi les bons élèves et ce, nonobstant une réalisation trop importante de logements sociaux financés en PLS. A l’impossible, nulle commune n’est tenue.

Ainsi, toutes les actions menées par la commune pendant la période triennale en faveur du logement social sont prises en compte par le juge qui doit s’extirper de la vision dogmatique des politiques et de la DRHIL : certes, il existe des objectifs chiffrés, mais la seule circonstance que ces objectifs ne soient pas atteints ne doit pas emporter, pour les bons élèves, le prononcé d’une sanction de carence.

La position purement idéologique de la DRHIL sera, d’ailleurs, en permanence entachée d’erreur d’appréciation dès lors que la commune aura plus œuvré pour le logement social que les sanctions qui sont encourues.


La proportionnalité de la sanction

Dernier moyen que ces deux décisions nous enseignent, le respect du principe de proportionnalité de la sanction en matière de prononcé de la carence.

Ce principe jurisprudentiel constant depuis 1933 a régulièrement été appliqué par le juge administratif.

Ainsi, l’une des conditions pour prononcer une carence est posée à l’article L.302-9-1 du code de la construction et de l’habitation.

Ce n’est qu’au terme d’une période triennale et de l’établissement d’un bilan qu’un arrêté de carence peut être établi.

Au-delà de donner un fondement légal à l’erreur d’appréciation, le juge administratif impose une proportion entre le manquement de la commune et les effets de la carence.

Par exemple, ainsi qu’il a été vu ci-dessus, les sanctions et leurs répercussions sont nombreuses et peuvent avoir pour conséquence de paralyser des opérations de construction sur le territoire communal ce qui, finalement, est contreproductif et contraire à l’idée et la vocation de la loi SRU, maintes fois remaniée à tort.

Si l’on s’attache à l’ordonnance rendue par le Tribunal administratif de Montreuil, le constat est implacable : la disproportion entre la carence et ses effets par rapport au manquement de la commune est flagrante.

Plus encore, la vision autoritaire et dogmatique de l’Etat et de la DRHIL a bel et bien été sanctionnée car, pour résumer, il était uniquement reproché à la commune d’avoir trop réalisé de logements sociaux en PLS.

Cette infraction à la loi SRU devait lui coûter près de 200 000 euros, la perte de l’ensemble des droits de réservation, l’obligation de prévoir 30 % de logements sociaux sur toutes les opérations de plus de 12 logements ou de 800 mètres carrés de surface de plancher, la perte du droit de préemption urbain et la perte de l’aide aux maires bâtisseurs.

En définitive, ce n’est que fort logiquement que l’exécution de cet arrêté fut suspendue.


Pour conclure, ces deux décisions sont particulièrement intéressantes et il est à espérer qu’elles auront pour effet d’encourager les communes qui estiment avoir mis en œuvre des moyens suffisants pour remplir les objectifs imposés par la loi SRU modifiée, à contester la légalité ou la sanction du prononcé de la carence.

La période triennale 2017-2019 touchant à sa fin, ce contentieux – qui ne peut voir le jour que tous les trois ans – devrait donner lieu à de nouvelles et bien belles décisions d’espèce permettant d’étoffer un domaine particulièrement intéressant mais si politique.

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